一、案例再现

 

2012年3月8日，何某与碧江区政府、灯塔街道办签订《房屋搬迁补偿安置协议书》，双方应当按照约定全面履行自己的义务。

2011年11月，国务院下发文件，撤销铜仁地区建制，设立地级铜仁市，新的铜仁市政府为了统筹经济社会的发展，加快城市建设，调整和重新制定了市域城镇体系规划和城市整体规划，涉案《补偿安置协议书》涉及的安置宅基地的土地规划已变更。碧江区政府据此于2012年11月22日作出《通知》，对原协议的安置方式进行变更，取消用宅基地进行安置的方式，实行参与式开发建设安置。何某不服，诉至法院。

最高人民法院经再审审查认为，涉案补偿协议并不违反法律、行政法规强制性规定，合法有效，被告为了公共利益的需要，单方变更协议的行为合法，并无不当，与此同时，本案所涉地块亦已挂牌出让，何某请求按原《补偿安置协议书》约定的宅基地进行安置建房已无实现的可能。

作为国家机关，维护公共利益是行政机关的重要职责，在公共利益与私人利益发生矛盾时，应优先考虑公共利益的实现，但是承认公共利益优先并不否认个人利益的存在及实现，碧江区政府出于公共利益的需要，单方变更、解除协议，必须对相对人进行补偿，除需对何某进行安置，亦要就单方变更协议一事补偿给何某造成的损失。碧江区政府应及时履行上述补偿的法定职责，何某亦可依法要求碧江区政府履行补偿安置的法定职责。

二、相关法律规定

（一）征收补偿协议的概念

指在征地拆迁过程中，征收方与被征收人依照规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费等事项，在双方意思表示一致的基础上订立的补偿协议。

（二）征收补偿协议的主要内容

征收补偿协议的内容主要有：补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等。（法律依据：《国有土地上房屋征收与补偿协议》第二十五条）

（三）征收补偿协议变更、解除、不履行的处理和救济

1、行政机关合法变更、解除补偿协议

行政机关对协议内容的单方变更、解除权只能在国家法律政策和协议基础事实发生变化，履行协议会给国家利益或者社会公共利益带来重大损失这一特定情形下才能行使，在这种情况下，当事人请求按照原补偿协议的内容来履行的诉讼请求已无实现的可能，行政机关应按照变更后的补偿内容及时履行补偿安置职责，被征收人也可以要求征收方履行补偿安置职责。

2、行政机关违法变更、解除、不履行

根据《行政诉讼法》第12条第1款第11项之规定，行政机关不履行、不按照约定履行，或者违法变更、解除的，被征收人是有权将协议相对方诉至法院的。

就违法变更、解除而言，鉴于征收补偿协议属于行政协议，可以参照适用《合同法》第55条第1款的规定，即具有撤销权的当事人自知道或者应当知道撤销事由之日起一年内向法院提起诉讼。

就不履行补偿协议而言，需要明确征收补偿协议中对履行期限是否有约定，如果没有约定履行的具体期限，那么被征收人可以随时主张履行，如果有明确的履行期限，可以参照适用《民事诉讼法》关于合同履行及救济的法律规定。

（四）签订征收补偿协议的主体

《国有土地上房屋征收与补偿协议》第4条第1、2款规定：市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。第25条规定：房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额……等事项，订立补偿协议。

根据前述规定及司法判例可以看出，房屋征收部门具备签订房屋征收补偿协议的职权，征收补偿协议作为行政协议的一种，与民事合同类似，也需要遵守合同相对性原则，被征收人不服补偿协议的，应以协议相对方为被告。当然，有些地区的房屋征收部门是政府或职能部门组建的临时机构，不具有独立的行政主体资格，此时还是应以组建该机构的政府机关为被告。

（五）征收补偿协议的可诉性分析

《行政诉讼法》第12条第1款第11项规定：认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的，属于人民法院的受案范围。

土地房屋征收补偿协议包括国有土地上房屋征收补偿协议和集体土地征收补偿协议，明确属于行政协议范畴，并且明确属于行政案件的管辖范围，如遇不履行、不按照约定履行，或者违法变更、解除的，被征收人是有权将协议相对方诉至法院的。

（六）签订征收补偿协议的注意事项

1、协议双方的主体资格要明确：一方是房屋征收部门或有职权的政府机关，另一方应该是房屋的所有权人或合法的使用权人（如公房承租人）；

2、补偿内容要约定明确：被征收人选择货币补偿的，应该明确货币补偿金额及支付期限；被征收人选择产权调换的，应该明确产权调换房屋的地点、面积、差价结算等内容；如遇约定不清晰、或者干脆是空白协议的情况时，切记不要签字；

3、除内容要合法、完整外，如果对补偿协议有重大改动，需另行达成补充协议；不要轻信征收方的口头承诺，关于补偿的约定务必落实到书面上；

4、违约责任条款要明确：一般情况下，落实到征地补偿协议中的内容都是可以实现的，但部分地方还是存在政府签订完补偿协议后不履行的情况，此时这个违约责任条款就显得尤为重要了，从合同法角度来讲，违约责任条款可以帮助我们被征收人更好的挽回损失，督促政府履行补偿协议；

5、签订补偿协议，至少要一式两份，自己手里务必要留存一份双方签字盖章、内容完整的补偿协议原件，有时政府会以“需带回盖章”为由，把几份协议全部收走，然后事后以各种理由推脱，不给协议，不履行补偿；

（七）签订征收补偿协议后是否影响维权？

《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定：为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。实践中，整个征收补偿过程可粗略划分为征收行为、补偿行为和实施行为三个阶段，其中补偿行为是征收行为的必然结果，也是实施行为的前提条件。

由于征收行为、补偿行为与实施行为的分离，被征收人既可能认为上述三个阶段的行政行为均不合法，也可能仅认为征收过程中的某一行政行为不合法，并因此提起行政诉讼。被征收人签订补偿安置协议并领取相应补偿费用后，如坚持认为征收行为违法，仍可在法定期限内依法对征收行为提起行政诉讼，而不能认为签订补偿协议或领取相应补偿费用后，被征收人即丧失相应原告主体资格

除此之外，根据《行政诉讼法》第12条第1款第11项规定，被征收人认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除土地房屋征收补偿协议等协议的，仍可寻求司法权的救济。