【以案说法】如何审查征地批复的合法性?

一、典型案例 2005年6月29日,辽宁省政府作出《关于营口市老边区实施乡级规划用地的批复》,同意将老边区9.5326公顷农用地转为建设用地并征为国有,关某的土地位于征收范围内。同年10月,营口市政府作出《出让土地使用权的批复》,将包括关某承包的5亩水田在内的部分土
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发布时间:2019-11-18 15:40

一、典型案例

2005年6月29日,辽宁省政府作出《关于营口市老边区实施乡级规划用地的批复》,同意将老边区9.5326公顷农用地转为建设用地并征为国有,关某的土地位于征收范围内。同年10月,营口市政府作出《出让土地使用权的批复》,将包括关某承包的5亩水田在内的部分土地出让给某工厂。

 

用地批复项下的土地被征收后,村委会对征地补偿费未进行分配,而是对被征地农户进行了土地调剂。经调剂,关某获得3亩承包土地,并续签了土地承包合同。

 

2014年11月5曰,关某之子赵某向营口市国土局申请公开案涉地块出让的相关批文,11月17日,赵某向辽宁省政府递交《行政复议申请书》,要求撤销《关于营口市老边区实施乡级规划用地的批复》,返还承包地并赔偿经济损失。2015年1月26日,辽宁省政府以行政复议申请超过法定期限为由,驳回了赵某的行政复议申请。

 

赵某不服,提起本案诉讼,请求撤销前述行政复议决定,确认用地批复违法,判令返还承包土地并赔偿经济损失。一、二审法院均认为赵某的复议申请超过法定期限,且用地批复不属于行政诉讼的受案范围,判决驳回了赵某的诉讼请求,赵某不服,向最高人民法院提起诉讼。

 

最高院就“关于申请行政复议超过法定期限问题”、“关于省级人民政府征用土地批复的可诉性问题”、“关于行政赔偿请求问题”进行了详细阐述,认定辽宁省政府作出的用地批复,是省级人民政府征用土地的决定,属于行政机关作出的最终裁决,不属于人民法院行政诉讼受案范围,最终依法驳回了赵某的再审申请。

 

案例出处:最高人民法院(2016)最高法行申281号。


二、相关法律规定


 

(一)

 

什么是征地批复?

 

征地批复是指在土地征收过程中,由国务院和省、自治区、直辖市人民政府依据法律规定的程序和权限,对市、县级人民政府报送的土地征收审批材料进行审查,并依法作出是否准许征收土地的行政行为。

 

(二)

 

常见的征地批复种类有哪些?

 

1、按照地类划分

 

(1)征收农用地:农用地是指直接用于农业生产的土地,包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等,在征地审批过程中同时办理农用地转用手续;

(2)征收集体建设用地:建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地,包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等;

(3)征收未利用地:未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。

 

2、按照用地方式划分

 

(1)永久征收:指国家为了公共利益的需要,依据法律、法规的规定,将集体土地征收为国有,改变土地所有权的行政行为,具有强制性、有偿性、永久性等特点;

(2)临时征用:指国家为了公共利益的需要,依据法律、法规的规定,临时征用集体土地使用权而不改变所有权的行政行为,具有临时性、有偿性、强制性等特点;

 

(三)

 

征地批复的作出主体有哪些?

 

1、征收下列三类土地,由国务院批准:

(1)基本农田;

(2)基本农田以外的耕地超过三十五公顷的;

(3)其他土地超过七十公顷的。

 

2、征收前款规定以外的土地的,由省、自治区、直辖市人民政府批准,并报国务院备案。(法律依据:《土地管理法》第四十五条)

 

(四)

 

什么情况下需要作出征地批复?

 

国家为了公共利益的需要,可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿,市、县级人民政府经拟征地公告、征地调查、听证等前置程序后,将征地报批材料报送国务院或省、自治区、直辖市人民政府,后者依照土地利用总体规划、国家产业政策和用地政策,对上报的建设项目用地进行审查并批准用地,作出征地批复。

 

(五)

 

征地批复的具体流程和前置程序是什么?

 

1、征地告知

在征地报批前,市、县国土资源部门就应将拟征土地的用途、位置、补偿标准、安置途径等以《征地告知书》的形式告知被征地的农村集体经济组织和农户,同时告知对拟征土地的补偿标准和安置途径有申请听证的权利。

 

2、征地调查确认

在征地告知后,市、县国土资源部门应当及时调查核实拟征土地的权属、地类、面积以及地上附着物权属、种类和数量等,据实填写《征地调查结果确认表》,被征地的农村集体经济组织、农户以及地上附着物产权人应对调查结果予以确认,知情确认属于征地审查报批的必备材料。

 

3、组织征地听证

被征地集体经济组织和农户就征地补偿标准和安置途径提出书面听证申请的,市、县级国土资源部门应当按照《国土资源听证规定》组织听证。

 

4、组织报批材料

报批材料主要有:(1)建设用地项目呈报材料“一书四方案”,即建设用地呈报说明书、征收土地方案、农用地转用方案、耕地补充方案、供地方案;(2)补充耕地证明;(3)征地补偿费用标准、安置措施的说明材料;(4)征地用途、位置、补偿标准、安置途径告知书;(5)被征用农村集体经济组织和农民要求听证的,听证笔录;(6)土地权属地类面积审核表及集体土地所有权证;(7)建设项目用地勘测定界成果报告书及勘测定界图;(8)土地利用现状图、总体规划图;(9)补充耕地位置图;(10)失地农民签署的知情确认材料。

 

5、报批审查

根据批准权限,由国务院和省级人民政府审查批准,对于程序合法、要件齐全的依照土地利用总体规划、国家产业政策和用地政策,对上报的建设项目用地进行审查并批准用地。

 

(六)

 

征地批复的可诉性分析?

 

批复是否具有可诉性,应当从批复的形式和内容是否符合可诉行政行为的特征进行分析判断,即行为针对或者作用的对象是行政机关以外的公民、法人或者其他组织,且内容必须是针对特定对象设定具体权利义务。

 

《行政复议法》第30条第2款规定:根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征收土地的决定,省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。从法条的文义解释来看,征收土地的决定并非最终裁决行为,是可诉的。

 

但是,最高人民法院在(2005)行他字第23号答复中,明确将征收土地的决定认定为最终裁决行为,即不可诉行为,尽管这项规定被绝大多数法院采纳,但由于这项答复既超出了《行政复议法》第30条第2款的字面理解意思,也不符合立法本意,限制了被征收人的维权途径,所以不应成为法院拒绝受理涉及征地批复的行政案件的依据。

 

综上,土地征收决定本身并不符合终裁行为的本质属性和设定法则,《行政诉讼法》第12条第1款第5项也明确规定对征收、征用决定及其补偿决定不服的属于人民法院的诉讼受理范围,可以说,目前就征地批复的可诉性这一问题,立法上是有冲突的,不同的法院和法官在适用与理解法律规定时也是有差异的,作为律师和被征收人,仍应坚持征地批复具有可诉性的观点,积极维护自己的合法权益。

 

(七)

 

征地批复的常见违法点是什么?

 

1、超审批权限作出的征地批复

《土地管理法》第四十五条规定,征收下列三类土地,由国务院批准:(1)基本农田;(2)基本农田以外的耕地超过三十五公顷的;(3)其他土地超过七十公顷的;征收前款规定以外的土地的,由省、自治区、直辖市人民政府批准,并报国务院备案。实践中,某些征地项目明明属于国务院的审批范围,但却是由省级人民政府国土部门作出的征地批复,这显然属于超越审批权限的违法行为。

 

2、在报批材料或前置程序欠缺的情况下作出的征地批复

在依法报批前,要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民,对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认,确有必要的,国土资源部门应当依照有关规定组织听证。法律法规对提请国务院或省级人民政府批准征地的前置程序和申请材料要求很严格,若报批材料不全或前置程序欠缺,由此作出的征地批复的效力显然是存在瑕疵的。(法律依据:《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第14条)

 

3、适用超出法定期限的征地批复

农用地转用和土地征收批准文件有效期两年,农用地转用或土地征收经依法批准后,市、县级政府两年内未用地或未实施征地补偿安置方案的,有关批准文件自动失效;两年内未提供给具体用地单位的,按未供应土地面积扣减该市、县下一年度的农用地转用计划指标。在个别征地项目中,市、县级人民政府适用的是两年以前的征地批复文件,这显然属于严重的程序违法行为。

(法律依据:《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》、《国土资源部关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》)

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