行政行为合理性审查：翻建房屋未经审批不可直接责令拆除

案情简介刘某系麻某之女，麻某于1990年4月24日经原北京市海淀区香山街道市容监察所批准，在北京市海淀区香山北辛村后街xx号新建房屋两间，原有房屋五间，建筑用地东西长16．45米，南北宽16．45米。刘某及其子刘某1一直生活在上述七间房屋中的三间房屋内。后因其所住房

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发布时间：2019-06-27 13:50

案情简介
刘某系麻某之女，麻某于1990年4月24日经原北京市海淀区香山街道市容监察所批准，在北京市海淀区香山北辛村后街xx号新建房屋两间，原有房屋五间，建筑用地东西长16．45米，南北宽16．45米。刘某及其子刘某1一直生活在上述七间房屋中的三间房屋内。后因其所住房屋墙体开裂，刘某对上述房屋进行了翻建。刘某及其子刘某1名下均无房屋登记信息。

2016年12月23日，海淀城管局香山执法监察队在检查中发现，刘某于2016年3月间对涉案房屋进行了翻建。当日海淀城管局进行了现场检查及勘验，经测量该房屋东西长16．10米、南北宽11．00米，总建筑面积为177．10平方米。海淀城管局拍摄了外观照片，绘制了平面位置图，当日对刘某进行询问，告知了刘某所享有的相应权利，听取了刘某的陈述和申辩。当日，海淀城管局对刘某建设涉案房屋的行为予以立案。

2017年1月5日，北京市规划和国土资源管理委员会向海淀城管局出具了《关于北京市海淀区香山北辛村后街14号所建的一处建筑物规划审批情况的函》，函称：“经查，位于北京市海淀区香山北辛村后街14号所建的一处建筑物（建筑面积177．1平方米），未依法取得建设工程规划许可证。”2017年4月28日，海淀城管局作出被诉限拆决定，并于当日通过留置、现场张贴及网站公告送达上述限拆决定。

依法维权
刘某不服，于2017年5月4日向海淀区政府提出行政复议申请，要求撤销被诉限拆决定。海淀区政府受理后向海淀城管局送达行政复议答复通知书，要求其提交书面答复与相关证据材料。后海淀城管局向海淀区政府提交了答复书与相关证据。因案件情况复杂，海淀区政府决定延期三十日审理，并将延期审理通知书分别送达刘某与海淀城管局。同年7月31日，海淀区政府作出被诉复议决定，决定维持被诉限拆决定。后该复议决定分别送达刘某与海淀城管局。刘某仍不服，遂向海淀法院提起行政诉讼。

法理分析
《北京市城乡规划条例》第六十五条规定，本章规定由规划行政主管部门负责处理的违法行为，市人民政府确定由有关执法部门或者机构处理的，按照市人民政府的规定执行。《北京市实施城市管理相对集中行政处罚权办法》第五条第十二项规定，城管执法机关根据国务院和市人民政府关于相对集中处罚权的决定，在城市规划管理方面对违法建设，行使法律、法规、规章规定的行政处罚权。《北京市禁止违法建设若干规定》（以下简称若干规定）第九条第二款规定，城市管理综合行政执法机关负责查处未取得建设工程规划许可证、临时建设工程规划许可证的城镇建设工程。本案中，海淀区城管局具有对未取得建设工程规划许可证进行建设的城镇建设工程进行查处的法定职权。

《北京市城乡规划条例》第二十三条第一款规定，本市依法实行规划许可制度，各项建设用地和建设工程应当符合城乡规划，依法取得规划许可。根据上述规定，刘某翻建房屋应当取得相应的规划许可。本案中，海淀区城管局对涉案房屋进行了检查和现场勘验，取得了北京市规划和国土资源管理委员会出具的涉案房屋未依法取得建设工程规划许可证的函件等材料，其在上述调查的基础上，作出被诉限拆决定，认定事实清楚，程序并无不当。海淀区政府在行政复议过程中，亦履行了行政复议的相应程序，复议程序亦无不当。

《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第六项规定，行政行为明显不当的，人民法院判决撤销或者部分撤销。由此可见，人民法院审理行政案件，不仅要对被诉行政行为是否合法进行审查，还要对行政行为裁量是否明显不当进行审查。但需要注意的是，立法在规定人民法院可以对被诉行政行为进行合理性审查的同时，还强调必须行政行为“明显不当”的才可以予以撤销或变更，由此也可以看出法律对行政裁量进行司法审查的定位，即人民法院既要履行对行政裁量的审查职责，不能怠于履行，也要秉持谦抑态度行使自己的审查权力，给予行政裁量必要的尊重。

《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条对未取得建设规划许可证进行建设的处罚裁量幅度规定为：尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，并处罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除；不能拆除的，没收实物或违法收入，可以并处罚款。《北京市城乡规划条例》第六十六条第一款规定，城镇建设工程未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证许可内容进行建设的，由规划行政主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处该建设工程总造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处该建设工程总造价百分之十以下的罚款。可见，根据上述规定，针对本市范围内未取得建设工程规划许可证的城镇违建，尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，应限期改正；无法采取改正措施消除影响的，方可限期拆除或没收。

本案中，刘某所建房屋虽确属未批先建，但刘某系在原有宅基地上翻建，房屋用途系自住，房屋也未超过原有面积，更未加盖。且需强调的是，该房屋系刘某及其子刘瑞泽的唯一居所。如有权机关在确认该房屋为违建后直接作出限期拆除决定并最终履行，则刘某及其家人必将面临流离失所的可预见结局。针对上述情况，合议庭认为，法律并非仅是条文中所罗列的惩处性规定，其最终目的是为了维护人民的权益，保障社会的正常运行。针对刘某所面临的困境，海淀城管局应先选择采取责令限期补办规划手续等改正措施后，再针对相应改正的情况酌情作出决定。现直接作出限期拆除决定必然将对刘某的权益造成过度损害，应属明显不当，故对海淀城管局作出的被诉限拆决定依法应予撤销。因海淀区政府作出了维持的被诉复议决定，故应一并撤销。

综上，海淀法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第六项、第七十九条，原《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十条第一款的规定，判决：撤销被诉限拆决定；撤销被诉复议决定。

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