行政机关以政府信息是内部管理信息不予公开怎么办？

在申请政府信息过程中，遇到比较少的一种情形是行政机关以所申请的政府信息属于内部管理信息，进而不予公开的情形。但是什么样的信息属于内部管理信息，法律并未作出明确规定。《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发〔2010〕5号）以一笔带过的

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发布时间：2019-07-01 09:24

在申请政府信息过程中，遇到比较少的一种情形是行政机关以“所申请的政府信息属于内部管理信息”，进而不予公开的情形。但是什么样的信息属于内部管理信息，法律并未作出明确规定。《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发〔2010〕5号）以一笔带过的方式提出了“内部管理信息”这一概念。从该通知可知，行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。这条内容确定了内部管理信息和过程性信息不属于应当公开的政府信息，但是何为“内部管理信息”，国务院办公厅并未进一步明确，这造成了在司法实践中，行政机关以此为由作出答复，而出现双方相互争辩以致无法明确的情况。法院在裁判时也往往结合目前的法理作出酌情认定，但常常是无法可寻。本文通过一起案例对内部管理信息进行简要说明。

某S系位于北京市大兴区芦城工业园某工业土地的租赁权人，并在此经营公寓。2017年7月20日，大兴区黄村镇人民政府发布《拆除腾退公告》，要求对黄村镇西片区非住宅房屋进行拆除腾退，某S承租经营的公寓位于拆迁腾退范围内。经向北京市规划委大兴分局调查了解，东至京山铁路、南至黄村镇界，西至永定河观光带、北至金星西路范围内进行的是农村集体经营性建设用地入市试点工作。

为了解该工作的具体情况，某S于2017年8月30日以EMS快递的方式向北京市规划委员会大兴分局（以下简称“大兴分局”）提出政府信息公开申请，请求公开“大兴区集体经营性建设用地试点规划研究和大兴区黄村镇城乡统筹规划实施方案”两份政府信息，大兴分局以某S申请的信息属于内部管理信息为由，决定不予公开。后某S将北京市国土委诉至西城区法院，那么，上述两份信息是否属于内部管理信息呢？本律师认为上述信息不属于内部管理信息，理由如下：

一、本案中某S申请的“大兴区集体经营性建设用地试点规划研究和大兴区黄村镇城乡统筹规划实施方案”两份政府信息并非属于内部管理信息。内部管理信息是因行政机关的内部管理行为产生，管理的对象是行政机关内部工作人员或涉及人事、财务等内部事务。本案中某S所申请的两项政府信息系全国人大常委会在2015年2月27日授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定，进而推进农村集体经营性建设用地入市试点工作过程中形成的政府信息，该两份信息均是现行法律调整后对集体经营性建设用地的规划和实施方案，并不符合上述内部管理信息的特征；

二、某S所申请的三项政府信息均属于城乡建设和管理的重大事项，属于《政府信息公开条例》第十一条第一款中规定的应由行政机关主动公开的政府信息。在大兴分局未主动公开情况下，某S要求大兴分局依申请公开，具备法律依据；另外从《城乡规划法》的规定可知，对相关规划批准后的实施情况仍应当依法进行，所以该项信息亦不符合内部管理信息的特征；

三、大兴分局关于某S所申请的政府信息属于内部管理信息的答辩，与实际情况不符。本案中某S所申请的两份政府信息与公共利益直接相关，对某S的承租权和实际经营权等权利义务产生实际影响，同时涉案地块的建设用地规划调整造成某S承租的房屋不得不搬迁腾退，因此上述政府信息已经对外产生拘束力，也符合行政机关在履行职责过程中制作、获取的以一定形式记录、保存的信息特征，因此大兴分局应当予以公开；

四、本案中大兴分局主张“大兴区集体经营性建设用地试点规划研究和大兴区黄村镇城乡统筹规划实施方案”属于内部管理信息，不属于《政府信息公开条例》规定的应予公开的范围。但大兴分局在法定期限内未提交足以认定上述两份政府信息属于内部管理信息的证据及规范性文件，目前本案只有大兴分局关于两项信息属于内部管理信息的单方陈述，无其他直接证据相互印证。依据《最高法关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第五条之规定，大兴分局拒绝向某S提供政府信息的，应当对拒绝的根据以及履行法定告知和说明理由义务的情况举证。因此，在大兴分局未提供依据的情况下，其以某S申请的公开的政府信息属于内部管理信息决定不予公开的认定，应属认定事实不清，缺乏明确的依据；

五、大兴分局已经庭审自认所申请的政府信息可以在内部系统中检索的到，并且该政府信息只需要经过北京市国土委审查，并不需要北京市政府审批。该政府信息通过北京市国土委审查后作为大兴分局日后工作的依据。而某S提交的证据恰恰证明涉案政府信息已于2016年10月份经过北京市国土委审查完毕，大兴分局经法官多次询问后，对该事实进行了自认。因此上述信息不属于过程性信息或内部管理信息。

因此，判断政府信息是否属于内部管理信息不能仅以行政机关的单方陈述作为认定依据，在行政机关的一项行为将直接影响行政相对人的权利义务情况下，应当结合该政府信息的社会背景进行综合考虑，而不应局限于政府信息的名称本身。否则，极容易出现行政机关藉此规避履行政府信息公开义务的情形，从而造成行政相对人的知情权遭受侵害，也使得行政机关的后续行政行为缺乏应有的监管。

（文/刘光明律师）

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