【最高法判例】起算起诉期限的基本前提是，知道或者应当知道具体

本院认为，本案现阶段的核心问题是一审法院对再审申请人王XX以XX区政府为被告提出的起诉是否应予立案受理。

发布时间：2023-07-06 09:47

案情介绍

（2020）最高法行再82号

王XX向本院申请再审，请求撤销一、二审裁定，指令一审法院立案受理。主要事实和理由为：1、具体实施被诉强制拆除行为的强拆人员当时没有向其送达任何执法文件，也一直未告知执法主体，导致其不知道对被诉强制拆除行为承担法律责任的主体，其无法主张相关权利。耽误的起诉期限并非是由于其自身原因。这属于《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款规定的应当扣除起诉期限的正当事由。2、XX区政府于2018年7月19日针对其作出《征收补偿决定书》,其至此才知晓XX区政府系案涉征收项目的征收实施主体，即其直到2018年7月19日才知晓对被诉强制拆除行为承担法律责任的主体。其针对被诉强制拆除行为的起诉期限应当从2018年7月20日开始计算，其于2019年7月16日向一审法院提起行政诉讼，并未超过《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十四条第一款规定的一年的法定起诉期限。3、从有利于保护其诉权的角度，因被诉强制拆除行为涉及房屋，符合《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九条的规定，应当适用二十年的起诉期限。4、一、二审法院认为被诉强制拆除行为发生在2013年，起诉期限应当从2013年开始计算，认定其于2018年7月18日起诉超过《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条规定的两年的起诉期限，认定事实、适用法律错误。5、其于2019年7月16日向一审法院邮寄递交行政起诉状及证据材料，一审法院于当日签收，并非于2019年7月18日才向一审法院提起行政诉讼。一、二审法院对该项事实认定错误。

法院判决

本院认为，本案现阶段的核心问题是一审法院对再审申请人王XX以XX区政府为被告提出的起诉是否应予立案受理。

一、二审法院分别以XX区政府的拆除行为发生在2013年、再审申请人于2013年已知所诉土地上建筑物等被拆除为由，认定再审申请人于2019年7月18日提出的起诉已超过拆除行为时有效的《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款规定的两年的起诉期限。从一、二审裁定所载情况看，此种已超过两年起诉期限的认定并不确当。

该条款规定的两年系指“从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”。起算起诉期限的基本前提是“知道或者应当知道具体行政行为内容”。在无行政机关认领强制拆除行为的场合适用该条款，需整体把握该条款的语句结构，尤其是将“行政机关作出具体行政行为时”摆于句首的结构设置。如此整体把握，而非孤立视之，则此处行政行为的内容应当不仅仅包括直接影响公民、法人或其他组织合法权益的行政行为本身，还应当包括作出该行政行为的行政机关。也只有在公民、法人或其他组织知道或应当知道强制拆除行为的实施主体之后，才可公允地被视为已较为完整地知道或应当知道行政行为的内容。若公民、法人或其他组织虽认为自身合法权益受到行政行为的侵犯，但不知道、亦不应当知道行为主体，应遵从《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第二项“提起诉讼应当符合下列条件：……（二）有明确的被告”的规定，尽力查找行为主体，便起算起诉期限，则不合该条款规定的主旨，亦有违设置起诉期限制度的本意。一般认为，起诉期限的起算以公民、法人或其他组织依法能够提出起诉为前提。公民、法人或其他组织依法能够起诉但怠于行之，在起诉期限届满之后，人民法院才得对其起诉不予支持。

本案中，再审申请人所诉的行政行为是行政机关依职权作出的强制拆除行为。再审申请人起诉时虽称其土地上的建筑物等于2013年7月、2013年9月24日、2013年11月被强制拆除，但同时亦称直至XX区政府于2018年7月19日作出《征收补偿决定书》时才知道该机关应对强制拆除行为承担法律责任。本案现阶段无证据证明再审申请人当时已被明确告知强制拆除行为是哪个行政机关实施，亦无证据证明再审申请人已了解相关情况而基本能够确定行为主体，故一、二审法院适用法律错误。尽管再审申请人起诉称其知晓应对被诉强制拆除行为承担法律责任的主体的时间与其提起本案诉讼的时间存在不一致之处，但基于本案现有证据材料，再审申请人以XX区政府为被告提出的起诉符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件，未显示存在《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款规定的负面情形，应予立案受理。

在立案受理之后，由一审法院对再审申请人知道或应当知道被诉强制拆除行为的时间、提起本案诉讼的确切时间等情况再予核实认定。一审法院裁定不予受理，二审法院对一审裁定予以裁定维持，均构成适用法律错误，依法应予纠正。综上，再审申请人所提再审主张部分成立，一、二审法院适用法律错误，依法应予纠正。

德凯解析

起算起诉期限的基本前提是“知道或者应当知道具体行政行为内容”。在无行政机关认领强制拆除行为的场合适用该条款，需整体把握该条款的语句结构，尤其是将“行政机关作出具体行政行为时”摆于句首的结构设置。如此整体把握，而非孤立视之，则此处行政行为的内容应当不仅仅包括直接影响公民、法人或其他组织合法权益的行政行为本身，还应当包括作出该行政行为的行政机关。也只有在公民、法人或其他组织知道或应当知道强制拆除行为的实施主体之后，才可公允地被视为已较为完整地知道或应当知道行政行为的内容。若公民、法人或其他组织虽认为自身合法权益受到行政行为的侵犯，但不知道、亦不应当知道行为主体，应遵从《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第二项“提起诉讼应当符合下列条件：……（二）有明确的被告”的规定，尽力查找行为主体，便起算起诉期限，则不合该条款规定的主旨，亦有违设置起诉期限制度的本意。

一般认为，起诉期限的起算以公民、法人或其他组织依法能够提出起诉为前提。公民、法人或其他组织依法能够起诉但怠于行之，在起诉期限届满之后，人民法院才得对其起诉不予支持。

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