征拆案件中，村委会是否可以作为行政诉讼的被告？

村民委员会是根据《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国村民委员会组织法》设立的村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。

发布时间：2022-02-18 14:28

村民委员会是根据《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国村民委员会组织法》设立的村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。村委会是否具有行政主体法律资格？这一问题一直都存在争论。本文我们就来梳理一下相关知识点。

一、村委会可以作为行政诉讼被告

村委会在行政诉讼中作被告的主要困难在于村委会的法律地位以及其行为性质。就法律地位而言，村委会属于行政法上“法律法规授权组织”已经逐渐为人所接受。理由是：

（1）被授权的组织在行使法律法规所授行政职能时，具有与行政机关相同的法律地位。村民委员会与村民之间并不是一种平等的主体关系，而是一种管理和被管理的关系，是一种行政管理关系。村民委员会对集体土地的管理权是依据法律授权进行的，实质上是一种行政管理职能，属于法律授权的行为。

（2）被授权组织以自己的名义行使法律、法规所授职能，并由其本身就行使所授职能的行为对外承担法律责任。

（3）被授权组织在非行使行政管理职能的场合，不具有行政法上的行政主体地位。依据《若干解释》第20条的规定，被授权组织必须具有一定的行政管理职能方可成为适格被告。村民委员会的这种管理是基于一定层次的公共利益进行的，这与行政法的基础“一定层次的公共利益与个人利益的关系”是相统一的。这种管理关系体现在全体村民的利益与个体村民之间的一种利益的调整或者说是再分配上面，是一种公共职能。以实现其“公共职能”为直接目的进行的经济管理和社会管理的行为当然是一种行政行为。

综上，村委会作为行政诉讼的被告在理论上和实践上是可行的。

依据《村民委员会组织法》以及相关法律规定，我们认为，公民、法人或者其他组织认为村委会下列行政管理行为侵犯其合法权益的，可以作为行政诉讼的被告：乡统筹、村提留等有关费用的收缴；村集体经济项目的立项、承包、产业结构调整；村公益事业的经费和建设承包；村集体经济收益的管理和使用；征用土地各项补偿费、安置补助费的发放；村民的土地承包经营；宅基地的使用。

二、村民委员会的行政被告资格认定

从村委会行使的行政管理权力来分析，村委会属于行政诉讼法上“法律法规授权组织”，村委会成为行政诉讼的被告在理论上不存在障碍。就法律地位而言：

第一，村委会在行使法律法规所授行政职能时，具有与行政机关相同的法律地位。例如村民委员会对集体土地的管理权、调整权是根据土地管理法第10条的规定：“农民集体所有的土地依法属于农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理”，村民委员会组织法第5条第3款也规定了村民委员会对集体土地和其他财产的管理权。村民委员会与村民之间并不是一种平等的主体关系，而是一种管理和被管理的行政法律关系。村民委员会对集体土地的管理权是依据法律授权进行的，实质上是一种行政管理职能，属于法律授权的行为。

第二，村委会以自己的名义行使法律、法规所授职能，并由其本身就行使所授职能的行为对外承担法律责任。

第三，村委会在非行使行政管理职能的场合，不具有行政法上的行政主体地位。村委会与村民之间的行政管理关系体现在全体村民的利益与个体村民之间的利益的调整或者利益再分配，是一种公共职能。它在进行经济管理和社会管理时以实现其公共职能为直接目的的行为是一种行政管理行为。

值得注意的是，在许多地方，农村集体经济组织与村委会合而为一，农村集体经济组织作为民事主体与具有行政职能的村委会在法律上分属不同的范畴，不能混为一谈。村委会与村民之间大量的关于承包合同的案件，目前属于民事案件的范畴。

《行诉解释》第24条第1款、第2款规定：当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告。当事人对村民委员会、居民委员会受行政机关委托作出的行为不服提起诉讼的，以委托的行政机关为被告。

理解本条的规定，需要注意以下几个问题：

第一，本条规定的“依据法律、法规、规章的授权履行的行政管理职责”包括依据村民委员会组织法等法律、法规、规章的规定。一般来说，公民、法人或者其他组织认为村委会下列行政管理行为侵犯其合法权益的，可以作为行政诉讼的被告：乡统筹、村提留等有关费用的收缴；村集体经济项目的立项、承包，产业结构调整；村公益事业的经费筹集和建设承包；村集体经济收益的管理和使用；征用土地各项补偿费、安置补助费的发放；村民的土地承包经营；宅基地的使用；优抚、救灾救济、扶贫助残等款物的发放；计划生育工作；水电费及其他有偿服务费的收缴；村民户籍关系变更；由村委会作出的侵害村民合法权益的其他行政行为；等等。

第二，在司法实践中，特别是在征收拆迁领域，行政机关如果不采取委托的方式，而是采取指令、命令、暗示等行为，要求村委会、居委会实施具体的拆迁行为，是否视为委托？对于这一问题，应当从以下几种情形来分析：第一，如果行政机关没有采取书面委托等方式进行委托，应当视为是村委会、居委会作出的事实行为；第二，如果确有证据能够证明行政机关通过召开会议并有会议纪要记载等方式委托的，应当视为行政机关的行为。

第三，如果行政机关否认参与实施行为，村委会居委会认可自己参与了实施行为，应当以村委会居委会作为被告。

第四，如果有初步证据证明属于行政机关的行为，例如政府发布征拆公告、政府组织人员在现场等，应当视为行政机关作出的行为。

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