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发布时间：2020-06-08 17:43“我家是农村的，政府搞房屋拆迁，没有政府的工作人员参加拆迁，来的尽是开发商的人。这个情况我觉得很不靠谱，我不想和他们谈。”
最近一段时间以来，确实有不少农村的朋友向我们德凯律师团反映这种情况。征地拆迁按道理来说是政府的事，开发商参与进来有官商勾结的嫌疑，老百姓不想和开发商谈拆迁的事的这种想法也可以理解，但是这种担忧能在法律上成立吗？
《国有土地上房屋征收补偿条例》明确禁止营利为目的的单位参加国有土地上房屋拆迁，直接禁绝了开发商直接参与国有土地上房屋拆迁的法律可能。
虽然说在某些法治不发达的地区，开发商直接参与城市国有土地房屋拆迁的情况还时有发生，但是大部分地方对这一点执行的还是比较好的。与之相反，今年刚刚生效的土地管理法在大规模更新了征地制度，引入《国有土地上房屋征收与补偿条例》中的一系列制度（比如说征地社会风险调查评估）的同时，最终还是没有引入禁止开发商参与征地拆迁的规定。
目前刚刚征求完意见的新《土地管理法实施条例》，也没有涉及的条文。实际上来说，哪怕是在首都北京，这几年开发商直接参与农村房屋拆迁拆迁的例子也并不鲜见。所以开发商参与农村征地拆迁并不违背国家的法律。具体开发商在农村征地拆迁中发挥的作用，我们通过最高人民法院去年年底作出的（2019）最高法行再199号裁定书所涉及的案例来了解一下，感兴趣的朋友也可以直接阅读裁定书的
内容。
案例简述
朱如云先生和李阿仙女士是绍兴市越城区某村的人，两人名下有两处宅基地房屋。2014年7月，政府下达拆迁公告，公告中明确规定：相关拆迁事务由城南建设公司、城南街道办、念亩头村受理和承办。2015年3月，其中一处房屋被绍兴市城南城中村改造建设有限公司委托的绍兴县顺德房屋拆迁有限公司强拆。2016年6月，城南建设公司向朱先生家发出《朱如云户拆迁安置方案》，认定其尚未拆除的房屋面积280平，合法面积180平，按照180平面积对房屋进行补偿。
朱先生、李女士对此不服，他们主张被强拆的房屋有房产证，还在的房子也有相应的审批手续，因此应当全额补偿。区政府在两人没有签约的情况下，也没有作出正式的征收补偿决定的拆了一栋房屋，没有给予补偿。因此朱先生、李女士起诉到人民法
院。案件经过两审均被驳回起诉，因此二人向最高人民法院提出再审。
在再审答辩中，区政府提出三点答辩意见，通俗地来说可以这样理解：1、我区政府只是拆迁公告的发出单位，补偿实际就归公司、街道办和村子来管了，之后的事和我没关系。2、这个拆迁补偿方案就是安置补偿决定，我区政府已经履行了职责了。3、按照国家法律规定，区政府没有调整拆迁补偿方案的职责。
裁定解析
围绕朱先生、李女士的诉求和区政府的答辩，最高院在裁定书中首先释明：“实践中，考虑到土地征收与补偿工作的复杂性，市、县人民政府可以规范性文件或者征地公告方案的方式，委托乡（镇）人民政府、区（县）街道办、区（县）征地事务机构或公司等主体参与征收与补偿相关工作，人民法院通常应予尊重”。
这段话，通俗的意思就是说：开发商参与农村征地是常见的做法，不犯法，没问题。但是必须有相应的依据——即我们常说的红头文件和征地公告。然后又说：“但不能认为此类主体因此即成为了补偿安置的法定义务主体，也不能认为其实际取得了独立实施补偿安置的行政主体资格，更不能认为市、县人民政府及土地管理部门即因此免除了法定的补偿安置义务。”
换句话说，最高人民法院认为，虽然市、县级政府在农村征地拆迁中把事务委托给乡镇政府、委托给街道办，委托给开发商并没有问题，但这不是市县政府开脱自己在征地中的职责的理由，乡镇、街道办、开发商都必须要在市县政府的监督下行事。
对于拆迁补偿方案调整的问题，最高院在裁定书中指出：“本案中，越城区政府作出的《朱如云户拆迁安置方案》虽然也冠之以“安置方案”的名称，但却显然有别于前述法条所指的补偿、安置方案。首先，从制作主体上看，该拆迁安置方案系由城南建设公司作出，而非由法定的市、县人民政府及其土地行政主管部门作出；其次，拆迁安置方案针对的对象是朱如云户，而非面向整个征收范围内的被征收人；最后，从内容上看，该拆迁安置方案提出的是针对朱如云户的具体补偿措施，而非一般意义上的补偿标准。
因此，涉案《朱如云户拆迁安置方案》不能等同于通常意义上的作为面向所有被征收人发布的补偿、安置方案。”简单地概括就是，最高院明确：开发商在农村征地拆迁中不得制定针对全体拆迁人的，具有总体补偿标准意义的补偿方案。同时，针对区政府所谓《朱如云户拆迁安置方案》就是征收补偿决定的答辩，最高人民法院也予以了反驳：“《朱如云户拆迁安置方案》虽然涉及房屋补偿金额的具体计算、认定，但内容仍主要是提出对涉案房屋拟采取的安置措施，带有协商性质，并非是一个由法定主体作出的对当事人产生行政法上拘束力的、可供执行的行政决定。
因此，即使从行政委托关系的角度考量，以城南建设公司名义作出的该份《朱如云户拆迁安置方案》也不能视为越城区政府已对朱如云户实施了补偿安置行为。”因为字眼里头有磋商的成分，这个拆迁安置方案也不能认为是确定当事人具体补偿的征收补偿决定。最终，在几乎逐条驳回区政府的主张之后，最高院撤销了浙江省高级人民法院的裁定，指令绍兴市中级人民法院继续审理。
总结
最高人民法院对于这个案件的裁定实质相当程度上澄清了开发商在农村征地拆迁中的作用。结合法院的裁定和有关法律，对开发商在农村土地征收房屋拆迁中能发挥的作用做一个整体的梳理。
首先，农村征地拆迁中，开发商可以直接参加，但必须得到政府依据规范性文件经过法定程序作出的委托。具体的法定程序，以北京为例，按照现行有效的《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》，如果开发商要搞拆迁的，必须取得拆迁许可证。所以如果开发商要和您谈征地的有关事宜，该谈就谈，不必心怀芥蒂，如果对他们感到怀疑，您有权要求对方出示政府委托的凭证，例如拆迁公告，许可证之类。
其次，开发商在拆迁中可以和您谈判，可以以自己的名义和您达成补偿协议。但是开发商也有不能做，必须由政府部门来做的事。
裁定中明确，总体的补偿方案的制定权专属于（市、县级）政府。当然不是说开发商对此就一定毫无话语权。按照《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》，补偿方案由开发商拟定完之后，经国土部门审批确定。如果开发商以自己的名义出具补偿方案，您有权拒绝。
补偿安置决定是政府单方面决定您的具体补偿的行政行为，最高人民法院在裁定书中并没有明示开发商是否有独自作出征收补偿决定的权力。但是征收补偿决定对于被拆迁人的利益影响极大，将这一权力下发到开发商手中对于被拆迁人的利益相当不利。
最高院的裁定书没有涉及的是开发商是否能够依据生效的法律文书进行强拆的问题。《行政强制法》明确规定行政强制措施不得委托，但是并未规定行政强制执行的委托问题，只规定了行政机关实施行政强制执行和申请法院行政强制执行的规定。综合上下文，应当认为开发商不是行政机关或者法院，因此不能强制执行生效的法律文书搞强拆。
文 | 德凯律师团高剑雄
电话 | 13811693180
