最高人民法院在裁定书中指出，根据《物权法》、《土地管理法》以及《辽宁省被征地农民社会保障暂行办法》的规定，庄河市人民政府是土地征收的组织实施主体，相应地也负有落实被征地农民社会保障的法定职责。根据《辽宁省被征地农民社会保障暂行办法》，郑先生、高女士已经超过应当全部办理失地农民养老社保的年龄，依法应当予以办理。在庄河市人民政府并未提供充分证据证明郑先生、高女士主动放弃社会保障待遇的情况下，原审法院判决庄河市政府履行职责并无不当。

同时，最高人民法院还在判决书中，明确：“被征地农民的社会保障权不完全等同于社会保险范畴社会保障权，突出体现在补偿性上。具体说来，被征地农民社会保障作为一种征地补偿方式，用以解决失地农民的生产生活，其性质上融合了补偿权和社会保险保障权，作为一种替代货币补偿的方式存在。”最终，最高人民法院裁定驳回了庄河市人民政府的再审申请。

 

【裁判要点】

被征地农民的社会保障权不完全等同于社会保险范畴社会保障权，突出体现在补偿性上。具体说来，被征地农民社会保障作为一种征地补偿方式，用以解决失地农民的生产生活，其性质上融合了补偿权和社会保险保障权，作为一种替代货币补偿的方式存在。

县级政府作为土地征收的组织实施主体，负有落实被征地农民社会保障的法定职责，负责本地被征地农民社会保障的组织实施和社会保障各项资金的落实工作，其应履行主体责任，责令相关部门积极作为，将保障被征收人合法权益的政策落实到位，切实维护被征收人的合法权益。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2020）最高法行申5815号

      再审申请人（一审被告、二审上诉人）：辽宁省庄河市人民政府。住所地：辽宁省庄河市世纪大街1号。

     法定代表人：谢德洋，该市人民政府市长。

     委托诉讼代理人：郝修鹏，辽宁省庄河市司法局工作人员。

     委托诉讼代理人：王飞，辽宁展恒律师事务所律师。

     被申请人（一审原告、二审被上诉人）：郑维堂，男，1940年4月3日出生，汉族。

     被申请人（一审原告、二审被上诉人）：高学清，女，1945年7月10日出生，汉族。

     再审申请人辽宁省庄河市人民政府（以下简称庄河市政府）因郑维堂、高学清诉其履行法定职责一案，不服辽宁省高级人民法院（2019）辽行终1062号行政判决，向本院申请再审。本院依法由审判员梁凤云、审判员张艳、审判员杨迪组成合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。

      庄河市政府向本院申请再审，请求：撤销一、二审判决，改判驳回高学清和郑维堂的诉讼请求，或将本案发回重审。主要的事实与理由为：原审判决认定事实不清，适用法律错误。社会保障是独立完整的制度，失地保险是在保险人和参保人之间形成的法律关系，与征地补偿安置中涉及的政府相关职责不属于同一性质的行政法律关系。原审判决扩大了庄河市政府对被征地农民的社会保障职责，应予撤销。

      本院认为：本案的争议焦点是庄河市政府是否负有落实被征地农民社会保障的相关职责。

     《中华人民共和国物权法》第四十二条第二款规定：征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定：国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《辽宁省被征地农民社会保障暂行办法》第二十七条规定：市级政府负责本地被征地农民社会保障办法的制定、组织推进和监督指导工作。县（市、区）政府负责本地被征地农民社会保障的组织实施和社会保障各项资金的落实工作。根据上述规定，庄河市政府作为土地征收的组织实施主体，负有落实被征地农民社会保障的法定职责。二审法院认定，高学清和郑维堂的实质诉请是要求庄河市政府履行落实其失地保险待遇的法定职责。《辽宁省被征地农民社会保障暂行办法》（以下简称《暂行办法》）第五条规定，符合条件的被征地农民，男年满45周岁、女年满40周岁以上的，应全部纳入养老保障范围，其他人员是否纳入养老保障范围，需征得农民本人同意。庄河市政府在一、二审审理中均承认高学清和郑维堂符合办理失地保障条件，且在办理失地保障时二人均已经超过《暂行办法》规定的应全部纳入养老保障范围的年龄。在庄河市政府未提供充分证明高学清和郑维堂主动放弃相关失地保障待遇的情况下，原审法院判决庄河市政府对高学清和郑维堂的失地保险履行法定职责，并无不当。

      至于庄河市政府主张其不具有具体办理失地保险职责的问题。本院认为，被征地农民的社会保障权不完全等同于社会保险范畴社会保障权，突出体现在补偿性上。具体说来，被征地农民社会保障作为一种征地补偿方式，用以解决失地农民的生产生活，其性质上融合了补偿权和社会保险保障权，作为一种替代货币补偿的方式存在。《暂行办法》第九条规定，被征地农民养老保障统筹账户资金，以被征地农民所需养老保障资金总额为基数，按照不低于30%的比例，由政府从土地出让金净收益中提取。

      本案中，高学清和郑维堂系被征收人，庄河市政府亦认可其符合纳入养老保障范围的条件。在高学清和郑维堂未被纳入养老保障范围的情况下，庄河市政府主张其已完全履行“以被征地农民所需养老保障资金总额为基数，按照不低于30%的比例”提取被征地农民养老保障统筹账户资金的职责，证据不足。庄河市政府作为县级人民政府，负责本地被征地农民社会保障的组织实施和社会保障各项资金的落实工作，其应履行主体责任，责令相关部门积极作为，将保障被征收人合法权益的政策落实到位，切实维护被征收人的合法权益。

      综上，庄河市政府的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：

驳回再审申请人辽宁省庄河市人民政府的再审申请。

审判长　　梁凤云

审判员　　张　艳

审判员　　杨　迪

二〇二〇年六月一日

法官助理 刘均博

书记员   宫  傲

三、德凯律师说
 

最高法院的这个裁定有两重意义。第一重意义，是明确了县级人民政府担负有落实被征地农民社会保障的法定职责。在向县级政府索要补偿的时候，政府常见的一种推卸责任的方法就是把这个事情推到下级的社保部门那边。然后下级再和上面扯皮，最终不了了之。明确了县政府需要承担职责之后，政府就不能轻易开脱自己的职责了。

第二重意义，是明确了被征地农民社会保障的地位。虽然，新修订的《土地管理法》在规定了应当依法足额给付补偿费用之后规定“并安排被征地农民的社会保障费用”。但是被征地农民社会保障和相应的保障费用的地位和性质究竟如何，法律没有规定。

这个裁定明确：被征地农民社会保障是普通的社保和征地补偿的结合，甚至可以说征地补偿的成分更加浓厚。给的社会保障费用实质相当程度上也是给农民的征地补偿费用。因此根据新修订的《土地管理法》的规定，社会保障费用政府也应当像征地补偿一样及时到位，打到农民的社保账户中，不能延宕。