土地征收的批复行为是否具有可诉性?

土地征收是将集体经济组织所有的土地转换为国家所有的一种行为活动,是所有权强制转让的一种方式。
德凯律师团作者:admin
发布时间:2022-03-18 15:17
        土地征收是将集体经济组织所有的土地转换为国家所有的一种行为活动,是所有权强制转让的一种方式。征地过程需经一系列法定程序,而土地征收审批机关在整个过程中做出的土地征收批复实质上是决定对土地进行征收的效力行为。土地征收批复行为一旦做出,意味着集体土地所有权将被强制剥夺,对土地权利人将产生确定的法律效果。

        但在我国,此重大影响行为因自身表征方式的特殊性以及法律规范的不明确性,其可诉性一直存在较大争议,这就造成了在国家和政府强大的征地权力面前,作为弱势群体的土地权利人的权益极易受到侵害,陷入诉诸法律救济的途径亦难以有效发挥的困境。



 

        根据《土地管理法》的规定,我国土地征收分别由国务院和省级人民政府按照各自的审批权限进行批准,以省级人民政府批准征收土地为例,土地征收过程按照顺序包括:县级国土资源行政主管部门发布拟征地通告—拟征地村社出具征地听证意见书—市、县级人民政府拟定“一书四方案”— 省级国土资源行政主管部门出具审查意见并报送请示—省级人民政府做出征地批复决定—市、县级人民政府发布征地公告—被征地人办理征地登记—市、县级人民政府发布补偿安置方案—被征地农民签订补偿安置协议。上述程序构成了土地征收的全过程,可以说缺一不可,而征地批复决定是所有环节的核心,起到“承上启下”的作用,批复决定之前的一系列程序都是为其“合法产生”提供条件,批复决定之后的环节亦因为其“合法存在”而得以开展。
 
         可诉性,具体来说是指在纠纷发生或权益被侵害后,可以通过国家司法权介入的方式予以裁判或救济的本质特性。在实践中,一种行为是否具有可诉性决定了法院是否对其具有可审查性,即是否属于法院的受案范围。

         土地征收批复行为的可诉性目前在我国实务界存在较大争议。造成该状况的主要原因在于:

 
         第一,征地所涉及诸多因素,尤其在土地目前已经成为经济增长和城市扩张发展的必要前提之下。甚至征地机关与被征地相对人之间已非单纯的法律关系,少数地方政府在土地征收过程中存在着以“低成本”方式推进“经济发展”和“城市化”的直接目标,使得土地征收不当地添入了少量政治性因素和社会性考量,从而在一定程度上造成了当事人法律救济的困难。

         第二,从批复行为的特征来看,“批复行为”是一种典型的上级机关对下级机关请示的一种回复,并不针对其他主体,应将其当作一种内部行为,不具有可诉性。

 
         应当明确的是,征地批复行为并非内部行政行为。 

         其一,征地批复行为从外部形式上看虽是上级行政机关对下级行政机关请示的答复,但其所产生的实际作用却是土地征收决定,名为内部行政行为的批复,实为具体行政行为的决定。

        其二,在征地批复行为做出后,虽市、县级人民政府发布征地公告,但此公告仅是对征地决定的一种告知性行为,并非征地决定本身,对此类未对当事人权利义 务产生实质影响的告知性行为不具有可救济性,所以在行政机关不再额外做出其它征收决定的情况下,实际影响被征地相对人是批复行为。

        其三,虽从行政法的一般理论上来看,征地批复行为在形式上具有一定的内部性,但根据内部行政行为外部化理论,此行为效力已实际对外部相对人的权益产生了影响。按照行政救济的基本理论,只要行政机关的行政行为对相对人的合法权益产生影响即可被诉。

        结合我国 2015 年新施行的《行政诉讼法》来看,其受案范围的兜底条款为“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的”。按照“权利—损害—救济”的法律逻辑的角度来看,无救济则无权利,权利与救济互为镜像,此源于侵权者义务的违反和受害方利益的损失,因此产生填补损害的必要。而作为一项积极主动性的权力,违背法律的土地征收权将会有损于征地范围内所有成员的利益。

 
        所以应当看到,当土地征收的批复行为具有可诉性时,会更有助于维护失地农民的合法权益,保障土地权利人的权利与自由,构建起“以权利抵御权力”的土地征收诉讼救济制度。
 
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