村民自费修路却遭公安处罚四万！人情和法律可以兼得吗？

一、案情梗概何元能何先生住在四川省攀枝花市市郊的一个小山村里。1999年，他和村里头签了一个承包协议，承包了一座荒山半山腰五亩土地，从此他也就搬到山上生活，以在承包土地上种植果树为生。山高一千多米，上下山只能够走一条没有硬化过的小路，无法通行车辆，如果

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发布时间：2020-04-28 17:03

一、案情梗概

何元能何先生住在四川省攀枝花市市郊的一个小山村里。1999年，他和村里头签了一个承包协议，承包了一座荒山半山腰五亩土地，从此他也就搬到山上生活，以在承包土地上种植果树为生。山高一千多米，上下山只能够走一条没有硬化过的小路，无法通行车辆，如果要运货上山只能靠肩扛马驮，到了雨季几乎无法通行。这几年，何先生果树种植的规模逐渐扩大，肥料的运输成了一个大问题。要致富先修路，2018年何先生从银行贷款了五万元钱，从朋友那借了两万元钱，请来了施工队，十几天功夫就完成了道路拓宽工程。汽车第一次开到了何先生家门口，何先生留下了激动的眼泪。
可是高兴了没几天，不知道是什么人匿名举报了他。当地森林公安局在调查之后认定何先生未经林业局批准改变林地用途违法，2018年11月向何先生下达了林业行政处罚决定书，要求何先生限期恢复原状并处以约四万五千元的罚款。何先生不服，2019年5月向人民法院起诉，要求撤销处罚决定。在法庭上，三位村民出庭证明何先生为了拓宽道路仅铲除了少数茅草，并没有砍伐树木，而且道路拓宽工程也具有一定公益性。同时村里也向法庭出具了何先生家庭生活困难的证明。而森林公安局则提出，处罚决定符合事实、法律，何先生方面所申辩的理由并不能免除处罚。而法院在审理了案件之后认为公安局认定事实正确，适用法律无误，驳回了何先生的诉讼请求。何先生没有上诉。

二、法律讲堂

村民自费修路被政府处罚的案例事实上也不是第一次了。2016年西安市未央区村民查先生自费24万元将村内的土路硬化之后，收到了市城管执法局的整改通知书。整改通知书上认定查先生占用了村集体土地，构成非法占地，要求无条件拆除。可见，这种情况的普遍性。那么，如果说您作为一个村民要修路，需要办理哪些手续呢？

首先，您在村子里头修路，不能随随便便修到别人的地方去。如果土地使用权归村集体所有，那么要经过村集体同意，如果要经过别人的承包地，那也要经过他人的同意。为了避免日后发生纠纷，最好相关人员能够出具相应的书面意见。16年被处罚的查先生，按照他自己的说法，村里头是默许的，但是没有书面上的证明，结果就被城管查了。故事里头的何先生，也没有向村上报告，虽然处罚决定没有涉及这一点，但是最后被罚和这一点多少有点关系。其次，如果说修建的道路在城乡规划区的范围内，需要办理建设工程规划许可证。因为和案例关系不大所以这里不做过多的讨论。需要注意的是，以没有办理规划许可证为由认定违建是政府认定违建的重要理由之一，如果您家要新建或者翻建房屋的，一定要办理相应的规划许可证。

其次，根据国土资源部制定的《土地利用现状分类》国家标准，道路所使用的土地属于《土地管理法》上规定的建设用地。如果说将要修建的道路使用的是耕地或者林地，必须办理相应的手续。具体来说，根据《土地管理法》，占用一般的农用地的，要向国务院或国务院授权的省级省人民政府审批办理农用地转用为建设用地的手续。如果占用的是林地，根据《森林法》的规定，在办理农用地转用之前还要先经过县以上的林业局审批。何先生正是因为没有履行这一步骤，才被公安局查处的。按照《森林法实施条例》四十三条的规定，未经林业局审批就改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款。应该说森林公安局的所作所为符合法律的规定。
但是，毫无疑问，何先生的出发点是很淳朴的，修好的道路也是有公益性质的。

难道人情和法律是不能兼容的吗？答案是否定的。

首先。行政法上有一个原则，叫做比例原则。比例原则是什么意思呢？就是说政府实现行政目的，对相对人造成的损害必须和行政目的相称。何先生触犯了国家关于土地管理的法律不假，但是他占用的是偏远的荒地，也没有伤及树木，其违法程度是相当有限的。就法律的角度来说也应该尽可能从轻处罚。法律规定的处罚幅度在十元到三十元一平米之间。公安局考虑到何先生的情况，完全可以不引用四川省的标准，即二十元一平米的处罚，按照法律的下限予以罚款。其次。孔子有句话说得好，不教而诛是为虐。像何先生这种偏远山村的村民，对于法律不了解是完全可以理解的。公安局在调查清楚情况之后，完全可以责令何先生限期补办相应的手续，然后再行处罚。在西安村民查先生的案例中，未央区政府及城管局最终做出的处理意见也是责令其补办合同，足以证明这种做法是有先例的，完全可以可以采取的。考虑到何先生的公益性质，公安局以及林业部门应当协助何先生办理相应的手续。这样一来，人情和法理就得到了兼顾。森林公安局直接做出的处罚决定，虽然合法，但是未免有“懒政”之嫌，寒了人们的热心。

三、德凯律师说

迄今为止，何先生一直没有缴纳罚金，将道路恢复原状，欠银行和朋友的钱到今天也没有还上，一谈起路的事情满是泪。而森林公安则表示，考虑到何先生的家庭状况，因此就不向法院申请强制执行了，但是仍然会催告何先生履行。何先生的悲剧值得我们思考，在做修路之类的好事的时候也要遵照法律，不能把希望寄托在行政机关的积极作为上。如果您家最近打算修路，盖房，只要有条件就一定要遵照法律的程序，办理相应的规划许可和建设用地审批，虽然短时间内可能政府睁一只眼闭一只眼不处理，到了征地拆迁的时候政府往往就以此为由认定为违建，强行将建筑物拆除。如果政府以非正当的理由拒绝您办理相应手续或者直接不答复您，您可以委托我们律师通过司法途径解决问题。

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