最高法判例：集体土地征收过程中合法建筑拆除的法定职权与适格被

刘XX具有针对强制拆除行为提起行政诉讼的资格，其提起的诉讼并未超过法定起诉期限。一、二审裁定认定事实不清，适用法律法规错误。

发布时间：2022-03-11 10:02

案情介绍

（2018）最高法行再119号

再审申请人刘XX诉被申请人阜宁县人民政府（以下简称阜宁县政府）、阜宁县国土资源局（以下简称阜宁县国土局）、阜宁县住房和城乡建设局（以下简称阜宁县住建局）城建行政强制一案，江苏省盐城市中级人民法院于2016年2月16日作出（2015）盐行初字第00070号行政裁定，驳回刘XX的起诉。刘XX不服提起上诉后，江苏省高级人民法院于2016年12月8日作出（2016）苏行终451号行政裁定，驳回上诉，维持一审裁定。刘XX仍不服，在法定期限内向本院申请再审。

法院判决

本院认为：

一、关于农村集体土地征收过程中合法建筑拆除的法定职权与适格被告问题

显而易见，案涉刘XX的合法房屋部分无论是何主体实施的强制拆除，均系农村集体土地征收过程中对合法建筑的拆除，宜首先推定系征收实施主体实施或者委托实施的拆除行为，而不应认定为民事主体等实施的拆除。因为现行集体土地征收制度的本质是国家基于公共利益需要实施征收，并由国家依法进行补偿，整个过程均系行政权行使的过程。农村集体土地征收过程中强制拆除合法建筑的法定职权问题，应当结合现行有效的土地管理法律、行政法规、司法解释等规定，依法加以判定。

二、关于城市资产公司实施强制拆除行为的性质与责任主体问题

由于刘XX至今未收到书面征收决定、限期拆除决定或者责令交出土地决定等行政法律文书，因而无法通过行政行为的署名认定强制拆除的责任主体。虽然城市资产公司自认案涉房屋系由其委托安居拆迁公司拆除，刘XX也陈述案涉房屋被强制拆除前，城市资产公司与安居拆迁公司向其发出了《搬迁通知书》；但上述事实，并不表明城市资产公司应当以民事主体身份承担强制拆除的法律责任，也不能因此就将行政性质的征收法律关系转化为民事侵权法律关系。根据《中华人民共和国土地管理法》诸项规定，按照征地补偿安置方案组织实施的行为，均为有权行政机关行使行政职权的行为，而非用地单位等的民事行为；被征收人所得到的补偿，也是市、县人民政府及土地行政主管部门代表国家进行的补偿，而非用地单位私法上的补偿；相关集体土地权属证书的收回和注销以及其后的国有土地使用权出让金收取等，也均是土地行政主管部门等的法定职权。

三、关于本案起诉是否超过起诉期限的问题

当时有效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。适用最长不得超过2年起诉期限规定的前提是，公民、法人或者其他组织知道或者应当知道行政机关实施了相关行政行为，相关行政机关也认可被诉行为系行政行为。但直至本院审查期间，相关行政机关均不承认案涉行为是行政职权介入下的强制拆除，均否认实施过强制拆除行为。

四、关于违法强拆行为发生后行政机关及时采取补救措施的义务问题

2009年强制拆除刘XX房屋时，有关部门既未与刘XX签订补偿安置协议，也未作出补偿安置决定（裁决）或者以其他形式明确刘XX依法享有的补偿安置内容，明显违反当时有效的《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条有关责令交出土地的规定。案涉房屋被违法强制拆除后，虽然相关政府部门和有关公司曾多次与刘XX协商解决征收补偿安置问题，但双方因在具体补偿项目和标准方面分歧较大，明显无法通过签订协议方式解决补偿安置与强制拆除造成的赔偿问题。对此，阜宁县国土局等行政机关本应亡羊补牢，依法尽快作出包含具体补偿安置内容的补偿性质决定，依法提供安置房屋或者提存相应款项，并明示救济权利和救济期限，以妥善解决补偿安置与强制拆除的遗留问题，将纠纷尽快引导进入法治化解决渠道，方为违法强拆后的合法、有效和正确的补救措施。总而言之，行政主体违法强制拆除被征收人合法房屋后，应及时通过协商方式妥善解决房屋与房屋内物品损失；如认为被征收人诉求明显不符合法律规定，应当及时依法作出书面决定，及时交付或者提存相应补偿（赔偿）内容，而不能怠于履行补偿安置职责，以反复协商代替书面决定，甚至以拖待变造成安置问题长期无法通过法治化渠道解决。违法强制拆除后不积极补救且久拖不决，既损害被征收人补偿安置权益，又提高补偿安置成本，还扩大国家赔偿责任，损害政府依法行政形象。

鉴于阜宁县国土局在本院提审后于2018年10月10日作出2018年2号《阜宁县国土资源局关于对宏伟大酒店周边地块刘XX房屋补偿决定书》并于2018年10月25日向刘XX送达，因此刘XX如果对该补偿决定不服，可以依法寻求救济。鉴于刘XX原审诉讼请求仅为诉请确认强制拆除行为违法，并未涉及补偿或者赔偿问题，故本案也仅应就其诉讼请求对强制拆除合法性进行审理；且由于一、二审人民法院均以刘XX的起诉缺乏事实根据为由分别裁定驳回起诉和上诉，而未进入实体审理，故本院亦不宜迳行作出实体裁判，而只能指令原一审人民法院继续审理。而基于诉讼经济原则和一次性解决纠纷的目的，刘XX变更诉讼请求的，一审人民法院亦可直接针对补偿决定合法性进行审理。

综上，刘XX具有针对强制拆除行为提起行政诉讼的资格，其提起的诉讼并未超过法定起诉期限。一、二审裁定认定事实不清，适用法律法规错误。裁定如下：

一、撤销江苏省高级人民法院（2016）苏行终451号行政裁定；撤销江苏省盐城市中级人民法院（2015）盐行初字第00070号行政裁定；

二、指令江苏省盐城市中级人民法院继续审理。

德凯提示

农村集体土地征收过程中对合法建筑的拆除，宜首先推定系征收实施主体实施或者委托实施的拆除行为，而不应认定为民事主体等实施的拆除。因为现行集体土地征收制度的本质是国家基于公共利益需要实施征收，并由国家依法进行补偿，整个过程均系行政权行使的过程。农村集体土地征收过程中强制拆除合法建筑的法定职权问题，应当结合现行有效的土地管理法律、行政法规、司法解释等规定，依法加以判定。

在当地规范性文件或市、县人民政府未对补偿安置主体有特殊规定的情况下，拆除征收范围内合法建筑的行政职权归属于市、县人民政府及土地行政主管部门，在土地管理法未修改明确前市、县人民政府将相应职权交由土地行政主管部门行使，人民法院对由此形成的执法惯例，不宜否定。职权之所在，即义务之所在，也即责任之所在。实施强制拆除既是土地行政主管部门必须行使的法定职权，也是其必须履行的法定义务，更是其应尽的责任；在法律没有相应授权性规范的前提下，土地行政主管部门无权将法律已经明确规定的行政强制职权再行赋予其他主体行使。

考虑到征收与补偿程序的多阶段性、具体组织实施的多样性以及土地行政主管部门行政效能的有限性，市、县人民政府或土地行政主管部门可在规范性文件或者征地补偿安置方案等公告中规定，乡镇人民政府、基层群众自治组织以及相关建设单位等主体实际从事并分担土地行政主管部门的部分具体征收补偿事务。但并不能认为此类主体因此即取得了独立地实施征地补偿安置的行政主体资格，更不能认为此类主体因此还取得了以自己名义实施强制拆除的法定职权；而是应遵循职权法定原则和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款的规定，将此类主体视为接受土地行政主管部门委托，作为土地行政主管部门补偿安置过程中的行政助手与行政辅助者，犹如其“延长之手”。且不论此类主体在实际拆除中是否以土地行政主管部门的名义实施相应行为，法律责任仍应由拥有相应法定职权的土地行政主管部门承担；除非该土地行政主管部门能够提供证据证明当地征地组织实施工作、强制拆除工作依法系其他行政主体承担，其也不参与征地组织实施工作,或者有之前的生效裁判已经认定乡镇人民政府等主体实施了强制拆除行为。总而言之，在土地管理法未修改明确前，经依法批准的征地过程中，因合法房屋被强制拆除引发的行政案件，土地行政主管部门应当首先被推定为适格被告；除非有相反证据或者生效裁判足以推翻上述认定。此种认定是依法组织实施征地补偿的必然要求，有助于土地管理法律法规的统一实施，也有助于强化土地行政主管部门监督职责，还有助于解决强制拆除无人担责的乱象。同时，因民事主体或基层群众自治组织并无实施强制拆除的权力，如果其作为民事主体擅自以自己的名义违法强拆，侵害物权的，除承担民事责任外，违反行政管理规定的，依法承担行政责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

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