焦某诉泰安市宁阳县综合执法局等强制拆除行为违法案

人民法院不能以司法审判权代替行政机关的行政执法权认定违建一、基本案情 2008年，焦某在当地政府的号召下发展生猪养殖业，自行筹措巨资建设了2600余平方米的养殖猪舍，购置了大型饲料搅拌机、粉碎机以及保育床等配套辅助设施、设备，并依法成立了宁阳天成

北京德凯律师团作者：北京德凯律师团

发布时间：2020-03-18 20:44

——人民法院不能以司法审判权代替行政机关的行政执法权认定违建

一、基本案情
2008年，焦某在当地政府的号召下发展生猪养殖业，自行筹措巨资建设了2600余平方米的养殖猪舍，购置了大型饲料搅拌机、粉碎机以及保育床等配套辅助设施、设备，并依法成立了宁阳天成养猪专业合作社。焦某近十年来一直在当地合法经营，以维持全家生计。

2017年初，山东省人民政府、泰安市人民政府以及宁阳县人民政府先后下文展开治理违法建设行动，为了达到“治理一片、清理一片、建设一片、美化一片”的要求，2017年8月10日凌晨四时许，泰安市宁阳县综合行政执法局、泰安市宁阳县文庙街道办事处联合当地国土部门、环保部门、公安执法人员等32个行政部门人员，在未下发任何行政文书的情况下，先行将焦某及其家人进行了人身控制，随后组织两百余人利用数辆挖掘机、推土机等对焦某的养殖场建筑物、构筑物及附属设施等进行了粗暴野蛮的强制拆除。不到一个小时，焦某养殖场近2600多平米的建筑物等被损毁殆尽、满目疮痍。事后，泰安市宁阳县综合行政执法局、泰安市宁阳县文庙街道办事处不仅未进行赔偿，且拒不认账。

焦某多方奔走无果，被逼无奈之下，从网上了解到德凯律师团专业代理行政案件，因此连夜坐火车到北京委托了德凯律师团。接受委托后，律师第一时间收集证据、整理材料，起诉至法院要求确认泰安市宁阳县综合行政执法局、泰安市宁阳县文庙街道办事处共同实施的拆除焦某养殖场建筑物的行政强制行为违法。

二、裁判结果
泰安市宁阳县人民法院经审理后，认为根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证，而焦某在宁阳县城市规划区内建设的涉案建筑物未依法办理建设工程规划许可证的行为违反了上述法律规定。因此泰安市宁阳县综合行政执法局、泰安市宁阳县文庙街道办事处认为焦某养殖场建筑物属于违法建设，并无不当。同时亦认定：依据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第四十四条的规定，行政机关实施行政强制时应履行催告、制定强制执行决定、公告等法定程序。泰安市宁阳县综合行政执法局、泰安市宁阳县文庙街道办事处实施强制拆除行为并未提供作出被诉强制拆除行为法定程序的证据，直接对焦某养殖场的建筑物实施了强制拆除，该强制拆除的行为存在程序违法。

律师收到判决后，认为泰安市宁阳县法院虽然最终判决确认泰安市宁阳县综合行政执法局、泰安市宁阳县文庙街道办事处实施强制拆除的行为违法，但与此同时间接认定了焦某养殖场建筑物属于违建的情形。这样的认定将不利于焦某在事后向泰安市宁阳县综合行政执法局、泰安市宁阳县文庙街道办事处追责，即申请行政赔偿。因此，律师在法定期限内进行了上诉。泰安市中级人民法院作为二审法院全盘采纳了律师的辩论意见，认为“本案审理的焦点是涉案拆除行为的合法性问题，不涉及违章建筑的认定。原审法院对涉案建筑物是否为违法建设作出评价，没有必要。”并维持了宁阳县人民法院关于确认泰安市宁阳县综合行政执法局、泰安市宁阳县文庙街道办事处实施的强制拆除行为违法的判决内容。

三、典型意义
众所周知，近两年来，由于中央至各级地方人民政府大力推行环保政策，整治环保问题，全国范围内都出现了划分“适养区、限养区、禁养区”以及疯狂关闭、取缔禁养区内养殖场的浪潮。而根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条规定，因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿。实践中，大部分地方人民政府及其行政部门为了尽快完成所谓的政绩，又避免对禁养区的养殖户进行经济补偿，便采取认定养殖场建筑物为违法建筑的手段，先行强制拆除甚至偷拆后，再以养殖场建筑物系违章建筑为由，意图达到不予行政赔偿的目的。与此同时，有些法院为了配合行政机关，在行政机关连认定违建的程序都来不及完善、行使的时候，便充当行政机关的“帮手”，在判决书中载明养殖场建筑物系违章建筑的情形。这无疑是给行政行为的相对人即受害人在事后要求行政机关赔偿时埋下的一颗雷。根据《国家赔偿法》第二条的规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，只有在侵犯公民、法人和其他组织合法权益并造成损害的，受害人才能依照本法取得国家赔偿。换言之，即使行政机关实施的行政行为违法，但如损害的是受害人的非法权益，受害人仍然是不能取得国家赔偿的。

而根据《城乡规划法》第六十四、六十五条的规定，在城乡规划区域内的建筑物和乡村规划区域内的建筑物所是否属于违法建设，分别由县级以上人民政府城市规划部门和乡镇政府进行认定，其他的行政机关都无权去认定相关建筑物是否属于违法建设；即使是县级以上人民政府城市规划部门和乡镇政府进行违法建设的认定，也需要遵循一定的法定程序，不能“口说无凭”或者凭直观感觉认定。尤其要强调的是，人民法院系司法审判机关，并非行政职能部门，更具备认定涉案建筑物是否属于违法建设的法定职责，人民法院也当然不能超越职权代替行政职能部门去对建筑物的属性进行认定。因此本案中泰安市中级人民法院对宁阳县人民法院作出的判决内容进行了相应的纠正，具有典型的指导意义。

（承办人：郭琴婷）

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