一、案例概况
江苏省淮安市清浦区某村村民在当地的承包地上开展大棚蔬菜的种植，并以此为生。2012年年底，江苏省人民政府作出征地批复，将上述土地中的49.72亩集体土地征为国有。然而，未被征收的土地也被开发商实际占用并进行了施工建设。在土地被征收和强制占用之后，因征收部门给出的征收补偿款过低而并没有得到村民的认可，2016年9月，征收人按其规定的补偿标准将涉案土地的补偿款以存单的形式打入当地50位村民的账户中，强迫村民接受该不合理的补偿。之后，50位村民不满政府的征收和补偿行为而委托北京京益律师事务所律师，先后开展了包括政府信息公开、征地补偿标准协调申请、行政复议、行政诉讼等法律工作来为当事人争取合法利益。
在政府信息公开中，律师和当事人先后向不同的政府和部门申请了超20份的政府信息公开申请，其内容包括征地批复、征地公告、征地补偿方案、征地补偿补助费用的发放使用情况、立项批复文件、建设用地规划许可证、规划条件、用地审批文件、国有土地使用权出让合同等，通过政府信息公开答复，掌握案件的实际情况，为之后的法律工作提供了足够的证据材料和事实依据。
二、法理分析：什么是政府信息公开？
2019年4月15日，新修订的《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）发布，并于2019年5月15日起正式实施。政府信息公作为公民、法人和其他组织获取政府信息，了解和掌握政府工作，获取涉及切身利益的有关信息的途径和方式，在实现和保障公民知情权中扮演着重要角色，其目的在于提高政府在工作的透明度，建设法治政府，充分发挥政府信息对人民群众生产生活和经济社会活动的服务作用。
政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。《政府信息公开条例》规定，政府信息公开以“公开为常态、不公开为例外”，分为主动公开和依申请公开两种形式，其涉及的政府信息公开内容也有所不同。主动公开的内容主要是涉及公众利益调整、需要公众广泛知晓或者需要公众参与决策的政府信息以及条例第二十条规定的十五种信息。依申请公开是指公民、法人或者其他组织可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向有关政府部门申请获取相关信息。
根据公开的内容和范围不同，政府信息公开主体主要包括:①制作政府信息的行政机关负责公开；②保存该政府信息公开的行政机关负责公开；③制作或者最初获取该政府信息的行政机关负责公开；④依法律法规对外以自己名义履行行政管理职能与其有关的派出机构、内设机构的政府信息由其负责公开；⑤两个以上行政机关共同制作的政府信息，牵头制作的行政机关负责公开。
三、在征地拆迁案件中国涉及的政府信息公开内容有哪些？
如上述案例中所列举的，在行政案件，尤其是征地拆迁案件中，由于当事人与行政机关的信息不对称，导致当事人在维权路上障碍重重，而这些涉及当事人切身利益的具体行政行为，当事人有权去了解并掌握有关信息，而政府信息公开正满足了当事人的这一需求。
上述案件是一个典型的集体土地（农村承包经营权地）的征收，在集体土地征收过程中，政府信息公开必然涉及到“征地批复”和“征地公告”等内容，对于征收补偿安置，则涉及“征收补偿安置方案”和“征收补偿补助费用的发放和使用情况”“征收补偿、补助资金的存放证明”等，相较于集体土地，国有土地上房屋征收有关文件则为“房屋征收决定”和“房屋征收补偿安置方案”、“房屋征收补偿、补助费用的发放、使用情况”这是由被征收所处土地性质问题决定的。在国有土地上房屋征收中，“征收补偿补助费用的发放和使用情况”“房屋征收补偿、补助费用的发放、使用情况”又具体包括：补偿、补助费用的发放总额、分户补偿发放情况、补偿补助资金结余情况等内容，针对上述内容，应当向县级以上地方人民政府提出政府信息公开申请。
《国有土地上房屋征收与补偿条例》对国有土地上房屋的征收方式、程序以及补偿都进行了详尽的规定，并对有关政府信息的形成和公布进行了确认，以“房屋征收补偿安置方案”为例，公开主体为作出房屋征收决定的市、县级人民政府，同样参考《土地管理法》及《土地管理法实施条例》，就不难发现有关集体土地的征收和国有土地上房屋的征收根据土地性质不同，单纯针对征收行为应向有关机关作出不同内容的政府信息公开申请。
除了这些抽象性的文件之外，针对不同的被拆迁安置家庭，在其土地和房屋征收前，政府和被征收人应当协商就被征收土地和房屋选择评估公司进行评估，以确认因征收可能产生的损失和被征收人应得的补偿，因此，被征收人还可就这些有关的评估报告提出政府信息公开申请。除了就被征收时的各项评估报告，在2013年以来，农村土地开始确权，农村土地和房屋都和城市房屋就都有了权属证明，以此来证明权属关系，但在部分案件中，当事人本人无法提供权属证明材料的情况下，亦可以就有关备案机关提出政府信息公开材料，以此来证明权属关系。这些都是区别其他信息公开而单独针对每一位被被征收人的相关信息。
在对集体土地、国有土地上房屋进行征收后其目的必然是在原有土地上进行新的开发建设，针对新的建设项目，根据《土地管理法》的有关规定，应当在土地征收后进行施工，并具有严格的审批流程和手续。根据《土地管理法》《土地管理法实施条例》规定，在农业用地新建项目，就市、县政府应当至少要有“一书四方案”，具体指“建设用地呈报说明书”“农用地转用方案”“补充耕地方案”“征收土地方案”“供地方案”（城市建设用地为“一书三方案”，不包括上述“供地方案”）。
除了上述以“一书四方案”外，对于建设项目的开发商，就其施工项目也应当向市、县级行政主管本门做备案审批手续，这些材料主要包括“立项批准文件”，顾名思义，就是对建设项目的批准文书，此外还包括“选址意见书”“建设工程施工许可证” “建设工程规划许可证”“建设用地规划许可证”“环境影响报告书（简称‘环评报告’）”“建设用地可行性研究报告”等一系列批准文件，这些批准文件作为开发商施工的依据，必须在施工前取得。而这些施工项目又在被征收人征收土地或房屋原址上，因此，被征收人与此有利害关系，可以就上述内容向市、县级人民政府行政主管部门提出信息公开申请，而这些行政主管部门主要包括当地发展与改革委员会、国土资源局等有关部门。除了批准文件之外，还可能存在政府与开发商签订的“国有土地使用权转让合同”等其它文书。
在上述案例中，律师和当事人就被征收土地的行为申请了政府信息公开，包括“征地批复”“征地公告”“征地补偿方案”“征地补偿补助费用的发放使用情况”，同时又对施工建设项目申请了“立项批复文件”“建设用地规划许可证、规划条件”“用地审批文件”“国有土地使用权出让合同”等信息。这些信息先后都得到了政府及有关部门的回复。
四、政府信息公开在征地拆迁案件中的意义
那么，在征地拆迁案件中，律师和当事人申请这么多政府信息公开又有什么目的和意义呢？在征地拆迁案件中，律师为当事人开展的法律服务第一项往往就是信息公开，这主要是因为，一方面，很多当事人的土地、房屋被征收以后，当事人对征收的原因和项目并不清楚，律师可以结合已发生的事实，通过政府信息公开回复来获取，了解被征收人财产所涉及的征收、建设项目；
另一方面，政府及其部门作为征收主体，应当按照法定的程序开展这些项目，除了在实践中当事人面临的强拆等明显的违法行为，通过政府信息公开获得的政府回复了解征收项目内容的合法性问题和程序的合法性问题；另外，政府信息公开针对不同的内容会向不同的部门提出，通过各政府及部门的回复，进行相互印证，从而确定政府信息公开内容是否符合法律法规的有关规定，
最后，有关政府部门的征收行为和补偿决定因存在一定的不合理性，以及未来可能发生的其他违法行为，通过政府信息公开申请，有关政府和部门得知律师已介入相关法律工作而改变其有关征收的法律行为，也可能暂缓或终止其征收行为，为当事人获取应得利益提供可能。
此外，政府信息公开所获得的有关回复，都将可能成为对当事人有利的证据而在之后的行政复议、行政诉讼中作为主要证据出现，也有可能在有关回复中发现某环节或者流程中出现的不合法行为成为诉讼的理由，从而得到有利于被征收人的行政裁决或判决。与此同时，政府信息公开的内容也为当事人提供了直接获取相关证据的途径，被征收人和律师在无法提供能够有关证据但能确定相关证据由某政府或部门掌握时，可以通过申请政府信息公开来获取，且该证据具有完全法律效力。
案例中，律师和被拆迁人通过调取有关征收的文件，不仅可以了解有关征收土地的情况、建设项目的合法性和施工情况，同时，也可以通过上述文件证明施工方违规占用未被征收土地的事实，同时，结合市场价格判断，政府给出的补偿价格是否合理，是否符合《土地管理法》《土地管理法实施条例》等法律法规的有关规定。最后，也可以对施工方的施工证件是否齐全，是否满足法律要求，以及施工是否合法作出确认。
五、政府信息公开中其他有特殊情况的处理
1、信息公开申请中，遇到政府及有关部门给出补正告知时的处理方式
根据《政府信息公开条例》第三十条规定，政府信息公开申请内容不明确的，行政机关应当给予指导和释明，并自收到之日起7个工作日内一次性告知申请人作出补正，说明需要补正的事项和合理的补正期限。答复期限自行政机关收到补正的申请之日起计算。申请人无正当理由逾期不补正的，视为放弃申请，行政机关不再处理该政府信息公开申请。
其中，应当注意的是“7个工作日”“一次性告知”以及答复期限的重新计算。
现实中，依申请公开的政府信息公开中，申请人如收到被申请人的补正通知的，首先应当在指定时间内作出答复。根据要求补正的内容来看，申请人应当尽可能的提供通知中所要求的材料，在无法提供的情况下，应当用其他可以达到类似效果的材料来支持自己的申请，并加补正说明来说明无法补正的现实原因和所提交材料的意义。如确不能补正也没有其他材料可提交的，则应当将无法补正的事实和情况以及被申请人需要了解的情况以文字或其它方式向被申请人进行回复。在上述回复后，在事实与理由充足的情况下，行政机关应当就其掌握的政府信息依法向申请人进行公开或作出政府信息不存在等得法定回复。
2、政府信息公开申请涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私等情况时的处理办法
在依申请公开的政府信息公开中，所申请的内容应当与当事人有一定利害关系或者是应当公开的政府信息，因此，《政府信息公开条例》第十四条规定，依法确定为国家秘密的政府信息，法律、行政法规禁止公开的政府信息，以及公开后可能危及国家安全、公共安全、经济安全、社会稳定的政府信息，不予公开。第十五条规定，涉及商业秘密、个人隐私等公开会对第三方合法权益造成损害的政府信息，行政机关不得公开。但是，第三方同意公开或者行政机关认为不公开会对公共利益造成重大影响的，予以公开。第三十二条规定，依申请公开的政府信息公开会损害第三方合法权益的，行政机关应当书面征求第三方的意见。第三方应当自收到征求意见书之日起15个工作日内提出意见。第三方逾期未提出意见的，由行政机关依照本条例的规定决定是否公开。第三方不同意公开且有合理理由的，行政机关不予公开。行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，可以决定予以公开，并将决定公开的政府信息内容和理由书面告知第三方。
综上，政府信息公开中我们可以将其分为绝对不公开、相对不公开和绝对公开三类，绝对不公开在法律中做了明确规定，与此同时，在相对不公开的情况下，根据法律的有关规定，在满足指定条件的情况下也应当进行公开，二者都在法律中有明确规定，被申请人不能滥用相关事由来拒绝申请人的申请。如遇到相对不公开的情形，则可以监督行政机关根据法律规定去实施。若行政机关以此拒绝公开有关内容，则可以行使法律赋予申请人的救济权利。
3、政府信息公开的救济途径
根据《政府信息公开条例》的有关规定，政府应当对有关内容在形成或者变更之日其20个工作日内及时进行主动公开，针对依申请公开的内容，行政机关能够当场答复的，应当当场予以答复，不能当场答复的，应当自收到申请之日起20个工作日内予以答复（可延长不超过20个工作日）。如果政府没有在规定时间内没有进行答复的，及被申请人具体行政行为的不作为（政府信息公开不作为），当事人可以对申请人的不作为进行举报或进行行政复议、行政诉讼进行维权。
另外，针对政府信息公开答复，当申请人收到“申请内容不存在告知书”或政府信息公开答复与申请内容不一致或不满意时，当事人也可以通过举报、行政复议、行政诉讼进行救济。
根据《行政复议法》，针对不同行政机关申请的政府信息公开，属于条条管辖的，可以向上一级行政机关提起行政复议，属于条块管辖的，可向同级人民政府或上一级行政机关提起行政复议。提起行政诉讼的，根据《行政诉讼法》，对县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的，向中级人民法院提起行政诉讼，对政府部门提起诉讼的，则可向基层人民法院提起诉讼。
（撰稿人：德凯律师团荣子龙）
北京德凯律师团作者：北京德凯律师团
发布时间：2020-03-19 20:47
